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住建部发布首批21个城市更新试点 专家解读:政府主导方向,国企民企或“大会战”

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11月4日,住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》(以下简称《通知》),决定在北京等21个城市(区)开展第一批城市更新试点工作,自2021年11月开始,为期2年。

试点城市的未来重点工作主要包括三个方面:探索城市更新统筹谋划机制;探索城市更新可持续模式;探索建立城市更新配套制度政策。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁认为,这次《通知》是由住房和城乡建设部办公厅发布的,意味着试点城市更新进入到实操阶段,是要各个城市各个省迅速出台执行性措施,进入到落实阶段,总结先进经验,快速推广。

一二三线城市全覆盖

21个城市(区)更新试点名单包括:北京市;河北省唐山市;内蒙古自治区呼和浩特市;辽宁省沈阳市;江苏省南京市;江苏省苏州市;浙江省宁波市;安徽省滁州市;安徽省铜陵市;福建省厦门市;江西省南昌市;江西省景德镇市;山东省烟台市;山东省潍坊市;湖北省黄石市;湖南省长沙市;重庆市渝中区;重庆市九龙坡区;四川省成都市;陕西省西安市;宁夏回族自治区银川市。

《通知》指出,针对我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板,严格落实城市更新底线要求,转变城市开发建设方式,结合各地实际,因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度,推动城市结构优化、功能完善和品质提升,形成可复制、可推广的经验做法,引导各地互学互鉴,科学有序实施城市更新行动。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为,梳理21个城市(区)可以看到,有的是近年来个人口净流入规模比较大的城市,对公共服务设施需求量较大;另一类如北京、南京、苏州等城市发展历史悠久,老城区需提升公共服务配套等;第三类为工矿类资源型城市,其老城区密集建设也亟需补短板。

宋丁认为,21个试点城市遵循了全覆盖原则,华北、华南、华中、华东等各个大区都有,有大城市也有中等城市,有省会城市也有地级城市。在一二三线城市中广泛选择,以此为试点,尽可能代表不同层级城市面临的困难,丰富的试点样本可为未来新政策制定提供可靠参考数据。

对于城市更新的体量和具体方向,“十四五”规划纲要就以专栏形式提出,城市更新包括完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造,基本完成大城市老旧厂区改造,改造一批大型老旧街区,因地制宜改造一批城中村。同时提出,加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。

从目前北京、深圳、广州等一线城市的城市更新实践来看,除了老楼加装电梯、上下水改造等“基本操作”,还在社区功能完善方面进行了大量探索,如对旧城镇、旧厂房、旧村庄改造,形成了新工业、新商住、新生态等集聚区;利用居住社区内空地、荒地及拆除违法建设腾空土地等配建设施,增加公共活动空间,增设便民商业服务设施、健身设备、新能源车充电桩等,提升了社区品质。

政府主导方向,国企为主力军

《通知》提到,各试点城市(区)要及时研究解决试点工作中的难点问题,认真梳理总结好经验、好做法、好案例,每季度向我部报送试点工作情况。住建部将搭建试点工作宣传平台,推动试点城市之间的交流,及时向全国推广试点经验。

具体而言,探索城市更新统筹谋划机制。加强工作统筹,建立健全政府统筹、条块协作、部门联动、分层落实的工作机制。坚持城市体检评估先行,合理确定城市更新重点,加快制定城市更新规划和年度实施计划,划定城市更新单元,建立项目库,明确城市更新目标任务、重点项目和实施时序。鼓励出台地方性法规、规章等,为城市更新提供法治保障。

可持续模式方面,《通知》要求,探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。坚持“留改拆”并举,以保留利用提升为主,开展既有建筑调查评估,建立存量资源统筹协调机制。构建多元化资金保障机制,加大各级财政资金投入,加强各类金融机构信贷支持,完善社会资本参与机制,健全公众参与机制。

配套制度政策方面,《通知》提出创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。深化工程建设项目审批制度改革,优化城市更新项目审批流程,提高审批效率。探索建立城市更新规划、建设、管理、运行、拆除等全生命周期管理制度。分类探索更新改造技术方法和实施路径,鼓励制定适用于存量更新改造的标准规范。

宋丁表示,未来城市更新政府主导方向,国有企业为主导企业,是主力军,也鼓励比较规范、有规模的民营企业加盟,联合去做。要调动各方的积极性,形成“大会战”格局。涉及到公共利益占比高的片区,应是国有企业去做;市场化板块,不是说一定由哪类企业做,要根据实际情况来决定。

李宇嘉表示,从目前各方面情况来看,城市更新工作要用绣花针式的功夫,在螺蛳壳里做道场,把之前公共空间利用起来,补足城市功能短板,这对于城市治理来讲,是一个巨大的挑战。不是每一个城市都有这种能力去做,所以就需要先做试点,形成可复制可推广的经验。

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