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住建部严管城市更新大拆大建,最多拆20%!业内:旧改将现变局

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8月10日,住建部发布通知,就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)公开征求意见,征求意见截止时间是8月20日。

意见稿提出,严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁,确保住房租赁市场供需平稳。同时,强调保留利用既有建筑,保持老城格局尺度,延续城市特色风貌。

对此,业内人士认为,意见稿的目的是要规范城市更新行为,避免大拆大建带来新的城市问题。这也意味着旧改终于告别了急风暴雨般的大拆大建,走向和风细雨般的城市更新。可以预见,在意见稿的指引下,未来将实行以城市居民的真正需求为导向的城市更新模式。

8月10日,住建部开始就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》公开征求意见。图片来源/住建部官网

“限拆令”防止城市更新变形走样

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署,是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。自2021年以来,各地进入城市更新的快速发展期。

但是,城市更新行动在推进过程中,出现了继续沿用过度房地产化的开发建设方式,大拆大建,急功近利的倾向,有些地方随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本,产生新的城市问题。

为此,住建部提出转变城市开发建设方式,坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主,严管大拆大建,加强修缮改造,注重提升功能。

意见稿提出,除违法建筑和被鉴定为危房的以外,不大规模、成片集中拆除现状建筑,原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%;鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造,提倡分类审慎处置既有建筑;此外,严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度,原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2。

对此,易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,这是一剂“限拆令”。过去一些城市在城市更新中出现了激进和急功近利的做法,违背了城市更新的规律,引起了很多问题,包括导致租赁房源不足和租金上涨等现象,此次“限拆令”比较务实。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为,意见稿的核心内容是彻底告别大拆大建,转向保留—利用—提升为主。这也意味着旧改终于告别了急风暴雨般的大拆大建,走向和风细雨般的城市更新。

李宇嘉还表示,城市告别大拆大建,本质上也是告别房地产依赖,夯实“房住不炒”,此后,因拆迁导致的被动式住房需求爆棚,以及规划概念和炒作导致的房价租金上涨,也就不存在了。

房租年涨幅不超5%,保障新市民、低收入者租住需求

值得关注的是,此次意见稿兼顾到了新市民、低收入群体的租住问题。

意见稿强调,不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区,导致住房租赁市场供需失衡,加剧新市民、低收入困难群众租房困难;同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设,并明确住房租金年度涨幅不超过5%。

贝壳研究院高级分析师黄卉认为,当前老城区、城中村占据交通、教育、医疗等资源的优势,并且城中村租金价格较低,住着大量的新市民、低收入困难群体。短期内大规模拆建会带来租赁房源的下降,导致整个市场的房源供给承压,增加租客的租住成本。而意见稿的这一提法有利于缓解阶段性租赁房源供需不平衡问题,平抑租金价格水平,保障新市民、低收入困难群众等的租住需求。

意见稿强调,不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区,并明确住房租金年度涨幅不超过5%。资料图片

此外,意见稿提出,不大规模、强制性搬迁居民,改变社会人口结构,割断人、地和文化的关系;要尊重居民安置意愿,鼓励以就地安置为主,改善居住条件,保持邻里关系和社会结构,更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

意见稿还强调,不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑,同时保持老城格局尺度,不破坏传统格局和街巷肌理,不随意拉直拓宽道路,禁止修大马路、建大广场。另外,要延续城市特色风貌,不随意改建具有历史价值的公园,不随意改老地名,杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象。

“这是以城市居民居住为导向升级的城市更新模式。”黄卉认为,城市更新的目的是优化城市功能、改造建筑物、保护历史文化,最终提升城市居民的生活环境,而传统的大规模拆建行为则可能会破坏城市独特的风貌,打破居民原有的生活状态,带来居住成本的升高。

愿景集团城区更新事业部总经理刘楚表示,从目前来看,意见稿既是对中央战略决策的进一步深化、实化和细化,也是坚持问题导向、针对城市更新实践中大拆大建等变形走样问题提出的底线要求。意见稿通过严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁,以及保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌等系统化举措,让城市更新的边界更加清晰、方向更加明确、内容更加聚焦。

城市更新由“开发方式”转向“经营模式”

值得注意的是,意见稿着重强调加强统筹谋划,目的是为了不忽视地方实际和居民意愿,改变此前头痛医头、脚痛医脚,运动式、盲目实施城市更新。与此同时,不沿用过度房地产化的开发建设方式、片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益,而是鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变,探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

意见稿还要求,加快补足功能短板,“不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫,不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程和形象工程;以补短板、惠民生为更新重点,聚焦居民急难愁盼的问题诉求。”

对此,刘楚认为,意见稿对政府、金融机构、企业等城市更新主要参与方提出了更高的要求,各方需要围绕提质增效、高质量发展目标,共同打造一个渐进式、运营化、可持续性的城市更新完备体系。政府用好政策指挥棒,有效整合存量资源、规划资源、土地资源、财税资源、市场资源、文化资源等多种资源,完善组织机制和工作流程,指导培育一批规模化城市更新企业,为城市更新提供活力涌流的政策环境及法治保障。

刘楚表示,对于社会资本来说,更为紧迫的是转变发展理念,真正从“赚大钱快钱”向“赚小钱慢钱”转轨,充分发挥企业的创新优势和市场机制优势,围绕资金融通、项目策划、规划设计、建设施工、运营服务等关键环节增强自身核心能力,善于在发展新业态、新场景、新功能中打造“微利可持续”的商业模式,提供一体化推进的“全链条”和“全周期”服务。

李宇嘉认为,在新的城市更新模式下,未来区域开发转向区域运营后,公共服务短板全面补上,旧区避免了衰败,住房功能配套更加齐全,存量住房供应有效提升,将会成为历史文化烙印深厚、功能复合的新区域,这也是未来住房供给侧改革的重要部分。

“相信意见稿推出后,各地城市更新的具体操作有所转变。尤其是大拆大建的模式会得到纠正,有助于后续城市更新行动的规范和健康发展。”严跃进表示。

黄卉也认为,意见稿将优化和完善城市更新的规划和行动,“相信意见稿出台后,各地需要完善城市更新顶层规划,稳步有效推进城市更新工作。升级后的城市更新模式,以城市居民的真正需求为导向,逐步完善城市功能,提升城市人居环境。”

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