首都功能核心区补齐京津冀协同“拼图”

(原标题：首都功能核心区补齐京津冀协同“拼图”：“一核两翼”骨架成形)

经过5年时间，京津冀协同发展的规划体系终于“补完”。

8月30日，《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年-2035年)》(以下简称《规划》)正式对外发布。

一些解读认为，从明确通州作为北京的城市副中心，到设立河北雄安新区，再到编制首都功能核心区规划，京津冀协同发展空间布局实现“三步走”，对北京首都职能和非首都职能的集中承载地如何建设，做出了明确部署。

京津冀协同骨架成形

2015年，《京津冀协同发展规划纲要》发布后，京津冀协同发展进入以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”的新阶段。

2017年9月正式获批并对外公布的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》，则确立了北京政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位，为北京非首都核心功能疏解划定了范围。

此后的2018年4月和2019年1月，《河北雄安新区规划纲要》与《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年-2035年)》的先后公布，则标志着在京津冀“一核两翼”发展格局中，两大非首都功能集中承载地的确立。

伴随着首都功能核心区《规划》的出台，“一核两翼”的分工更加明确。《规划》明确指出，以北京市东城区和西城区组成的首都功能核心区，其战略定位是“全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区”。

具体来看，《规划》提出，政治中心建设要为中央党政军领导机关提供优质服务，以中南海-天安门及周边地区、长安街沿线为主形成政务功能相对集中布局地区;文化中心建设以历史文化遗产保护为根基，完善现代公共文化服务体系;国际交往中心建设则要提高重大国事外交活动的综合服务保障能力，加强天安门广场、故宫等传统国事活动场所周边地区综合整治和空间管控，腾退重要文物，增加国事活动场所。

京津冀协同发展专家咨询委员会专家李晓江在解读规划时表示，“一核两翼”承担着不同的职能，这三个职能原来都集中在北京的核心地区或者首都功能核心区的周围。而随着“一核两翼”的推进，李晓江认为，北京的行政功能转移到北京城市副中心，雄安新区首要任务是承接北京疏解的非首都功能，同时也承接首都地区发展的一些功能外溢甚至增量。而首都功能核心区把首都的一些非核心功能转移出去后，是“为了更好地服务于首都职能”。

不仅是京津冀，今年2月，北京市规划自然资源委在其网站上公布了北京除东西城两区以外14个区的国土空间规划。这次规划的批复，也宣告着北京市-区两级的规划基本完成。

对此，首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林告诉21世纪经济报道，《规划》的出炉，意味着京津冀协同发展的规划体系基本完整，“骨架”基本形成。“安排好首都功能是北京发展最重要的使命，所以集中承载首都功能的核心区，其规划制定最审慎，最晚推出，也可以理解。”叶堂林说。

三地短期侧重各有不同

“一核两翼”的功能布局如何完善?三大板块近期的发展重点会是如何?同样是关注焦点。

其中，“服务好首都，解决好民生，修复好风貌”，是首都功能核心区的三大任务。从“服务好首都”的角度来看，政治中心建设被放到首要位置，如何做到这一点?通过空间管控和综合整治，“以更大范围空间布局支撑中央政务活动”，是未来核心区空间布局调整的首要目标之一。

另外，有参与北京市多项重要规划制定的专家告诉记者，这并不意味着“核心区”会放弃经济功能。北京市近期明确提出，要优化提升金融街地区品质，这也意味着将进一步发挥金融街总部经济的集聚作用，提升金融街单位面积的GDP强度。另外，西城区还着手在“动批”等非首都功能疏解后的城市街区，进行金融科技与专业服务创新示范区建设，对传统商业区进行提质改造升级，这也是《规划》注重疏解减量提质的体现。

对于北京城市副中心，叶堂林指出，短期来看还是要先做好北京“行政副中心”的工作，承接好北京市级行政职能转移所带来的40万人口东迁。其中的关键是解决好职住平衡、产城融合，避免出现潮汐式的人员通勤流动。而这又需要做好通州区与北三县的协同发展，为副中心的产城融合做好腹地支撑。

在做好这项任务的基础上，叶堂林认为，才是要做好城市“绿心”建设、东六环创新发展轴建设，在优化城市副中心空间布局的基础上，进行相关的产业布局和发展。

21世纪经济报道记者注意到，近期雄安新区密集发布了一批重点项目的推动进度。其中，在最受关注的交通基础设施方面，作为雄安新区对外骨干路网的重要组成部分，截至8月底，京德高速公路、荣乌新线高速公路完成年度投资计划近七成，今年底有望实现主体工程完工。京雄城际铁路雄安站也完成了主体结构封顶，预计2020年底投入运营。此外，雄安商务服务中心、新区重要建设片区地热资源勘测等重点项目，也取得了重要进展。

多位受访人士均告诉21世纪经济报道，实现由规划转入大规模建设，打好集中承接非首都核心功能的基础设施建设，是近期雄安新区的首要任务。